La revista para la sostenibilidad urbana y el cambio global

Transitando

Servicios de los ecosistemas urbanos: el caso de Madrid

En esta entrada resumimos los resultados de la evaluación de los servicios de los ecosistemas urbanos en el municipio de Madrid y cómo este enfoque de análisis puede servir para hacer políticas locales más sostenibles.

Servicios de los ecosistemas urbanos: el caso de Madrid

El ser humano depende de los servicios que proveen los ecosistemas para su bienestar. Siendo las ciudades su principal hábitat, las políticas locales cobran gran importancia a la hora de mejorar la capacidad de los ecosistemas urbanos para proveer los servicios que la ciudadanía necesita.

Desde Transitando apostamos por la aplicación del marco de la ecología urbana y la evaluación de los servicios de los ecosistemas en el diseño y evaluación de las políticas públicas, en especial, las locales. Entendemos que las políticas locales determinan en buena medida la situación de los impulsores directos de cambio (contaminación, cambio climático, cambios de usos del suelo, eliminación y/o introducción de especies y consumo de recursos) que afectan a la capacidad del ecosistema urbano de proveer servicios. Por ejemplo, un plan general de ordenación urbana determina los usos del suelo, pero también un plan rector de uso y gestión de un espacio natural protegido o la construcción de infraestructuras de transporte.

Recientemente hemos realizado el ”Estudio sobre el impacto ambiental de las políticas municipales del Ayuntamiento de Madrid en el periodo 2003-2015” en el que analizamos cómo las políticas municipales puestas en marcha en ese periodo han afectado a los servicios de los ecosistemas por medio del estudio de la evolución de los impulsores directos de cambio en el municipio de Madrid. La investigación revela que las políticas del periodo evaluado no se han dirigido a mejorar la capacidad del ecosistema urbano de proveer servicios. Es más, en algunos casos han ido en el sentido contrario. Así, nos encontramos con que impulsores como el consumo de recursos y la contaminación fueron en aumento hasta 2007-2008, momento en el cual comienzan a tener una evolución descendente hasta 2013, donde se observa un repunte. Esta tendencia puede explicarse por la disminución de la capacidad de consumo de la ciudadanía madrileña como consecuencia de la crisis económica y un indicio de recuperación en los últimos años. Se puede entender así que la coyuntura económica influye de una manera más determinante que las políticas municipales.

Los usos del suelo es considerado como el impulsor directo de cambio más importante dentro del ecosistema urbano por influir directamente en el resto de impulsores directos. En el estudio realizado en Madrid se muestra su evolución negativa, en esta ocasión derivada de las políticas urbanísticas llevadas a cabo por el Ayuntamiento. La expansión urbana de Madrid, por medio principalmente de la construcción de nuevos desarrollos urbanísticos dentro de los Programas de Activación Urbanística (PAUs), ha provocado la desaparición de terrenos no urbanizados con importantes funciones ecológicas para la provisión de servicios ecosistémicos. Esta transformación urbana, sumada al soterramiento de la carretera de circunvalación Calle 30, ha fortalecido el modelo de movilidad de la ciudad basado en los desplazamientos en vehículo privado motorizado, principal responsable de los graves episodios de contaminación atmosférica que sufre la ciudad así como incrementando el consumo energético procedente de combustibles fósiles.

Los servicios de regulación como la regulación de la calidad del aire o del clima global a través del secuestro de carbono, también se han visto afectados negativamente por las políticas municipales estudiadas, no precisamente encaminadas a mejorar la capacidad del ecosistema urbano para proveer estos servicios. Por otro lado, la ciudad de Madrid es un ecosistema enormemente dependiente de otros ecosistemas para el abastecimiento de alimentos, agua, materiales, y la necesidad de servicios de regulación como los anteriormente mencionados sobrepasa con creces su capacidad de suministro. Únicamente los servicios culturales, con actuaciones como la creación del parque Madrid Río, se han visto mejorados, incrementando en gran número la población con acceso a zonas verdes de calidad.

Estos son algunos de los resultados más relevantes del estudio, que fueron recogidos en el Informe preliminar de casos de impacto negativo que compendia los cuatros estudios realizados para el Ayuntamiento de Madrid sobre el impacto de género, social, económico y, el que hemos presentado, medioambiental de las políticas municipales de 2003-2015. El enfoque utilizado en el estudio sobre el impacto medioambiental puede aplicarse para el diseño de políticas o para la toma de decisiones sobre determinadas actuaciones. En él entendemos el impacto ambiental de una determinada política como la afección producida a la capacidad del ecosistema urbano de la ciudad de proveer los servicios ecosistémicos necesarios para el bienestar de la ciudadanía. Por tanto, orienta la acción al objetivo de maximizar la provisión de servicios ecosistémicos por parte del propio ecosistema urbano y reducir la necesidad de determinados servicios, como la regulación de la calidad del aire a través de la reducción de gases contaminantes. Nunca será posible una completa autonomía del mismo, pero, al menos, sí se puede reducir la dependencia de -y el impacto en- otros ecosistemas. Por ejemplo, la gestión de zonas verdes no debe basarse únicamente en el mantenimiento de un verde urbano para que los urbanitas puedan desarrollar actividades recreativas. Su estructura y funcionamiento puede ayudar a mejorar la regulación de la temperatura, disminuyendo el impacto de la isla de calor, pero también atemperando el ruido de una infraestructura viaria. En definitiva, se trata de cambiar el enfoque de la gestión de parques y jardines al de la gestión de una infraestructura verde, aquella que posibilita la provisión de servicios ecosistémicos. Este cambio de orientación en el diseño de las políticas locales hará aumentar su eficacia tanto en la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía como en el estado ambiental del entorno.

Esta entrada es un extracto modificado del artículo “Hacia políticas locales ambientales más eficaces. La evaluación de los servicios de los ecosistemas urbanos. El caso de Madrid” escrito por Transitando y publicado en el número 32 de la revista en papel de Ciudad Sostenible.

Ciudadanía, tecnología y ciudades más sostenibles

Las “smart cities” persiguen mejorar los entornos urbanos para que sean más habitables y sostenibles a través de la implantación a gran escala de las tecnologías de la información y la comunicación. En esta entrada reflexionamos acerca de la adecuación y aplicación de este concepto a la problemática socio-ambiental de nuestras ciudades e incorporamos el concepto de “smart citizens” para señalar la importancia de la implicación ciudadana en las transformaciones urbanas.

Ciudadanía, tecnología y ciudades más sostenibles

Ante la problemática socio-ambiental de los entornos urbanos surgen diferentes modelos e ideales para transformar nuestras ciudades en lugares más habitables y sostenibles. Una de las etiquetas que ha ganado una gran popularidad en los últimos años, y que se relaciona a menudo con la sostenibilidad urbana, es la de smart cities (ciudades inteligentes). En este marco numerosos municipios de todo el mundo desarrollan estrategias en las que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son las protagonistas, con el fin de mejorar la calidad de vida de sus habitantes y la eficiencia en el consumo de recursos de la ciudad. Sin embargo, es un concepto para el que no existe una definición clara y concisa, existiendo diversas aplicaciones, interpretaciones y visiones del mismo.

A diferencia de otros conceptos relacionados con el mundo urbano, el de smart cities no ha sido un concepto académico que progresivamente haya trascendido a la gestión política y que, posteriormente, haya llamado la atención de agentes económicos, sino que ha sido el sector económico, a manos de unas cuantas empresas multinacionales, las que han popularizado el concepto. Así, bajo este paraguas se esconden intereses económicos que poco tienen que ver con las necesidades reales de la ciudadanía, llegando incluso a despolitizar los problemas socio-ambientales convirtiéndolos en problemas que pueden solventarse únicamente con soluciones tecnológicas.

Algunos autores han analizado tanto lo que significa el concepto de smart city para la ciudadanía como su papel en el desarrollo de la smart city. Todos ellos ponen de relieve la desconexión de la smart city con la ciudadanía. […] Es un término oscuro, distante y abstracto, con el que los ciudadanos no están familiarizados. Un modelo que da protagonismo a la tecnología y relega a la ciudadanía a un segundo plano en la solución de los problemas socio-ambientales de los entornos urbanos. El ciudadano pasa a ser de un sujeto activo en el funcionamiento y desarrollo de la ciudad a mero receptor de los beneficios de las TIC.

La smart city pretende ser un término que una desarrollo económico y sostenibilidad socio-ambiental a través de la tecnología. Sin embargo, mientras el foco siga puesto en esta última y no en la ciudadanía, corremos el riesgo de convertir los entornos urbanos en espacios altamente tecnificados que no respondan a las necesidades ciudadanas.

Cada vez son más las voces que se alzan alarmando del peligro que las smart cities, bajo su discurso dominador en el que el foco está puesto en la tecnología y no en la ciudadanía, suponen para la sostenibilidad socio-ambiental de los entornos urbanos. Desde diferentes perspectivas, aclaman que una ciudad no puede ser inteligente sin la inteligencia de su ciudadanía, introduciendo el término smart citizens (ciudadanos inteligentes) para remarcar la importancia del papel que juegan las personas en el desarrollo de la ciudad.

Una visión tecnificada de este protagonismo ciudadano en la smart city parte de la premisa de que la tecnología, para que sirva al fin para la que fue creada, debe ser utilizada, de forma intencionada o no, por la ciudadanía. Ciudadanos que se conectan y comunican con otras personas a través de su teléfono móvil, tablet, ordenador, etc., o que sirven como sensores que recolectan información a través de sus dispositivos móviles y que es recogida y almacenada por gobiernos y empresas para sus propios fines. Aunque esta concepción de los smart citizens pone de relieve la importancia de la ciudadanía en el desarrollo de las smart cities, sigue relegándolo a un segundo plano, considerando a los ciudadanos y ciudadanas meros usuarios-consumidores de las TIC.

Una segunda perspectiva del concepto de smart citizens considera la participación de la ciudadanía en el diseño, desarrollo e implementación de soluciones a los problemas socio-ambientales de la ciudad. Devuelve el protagonismo a los ciudadanos y ciudadanas frente a la tecnología, considerando que aquellas actuaciones diseñadas entre todos los actores afectados legitiman dichas actuaciones, responden a las necesidades ciudadanas y, por tanto, acaban siendo más duraderas en el tiempo.

Si trasladamos este concepto de la esfera más puramente institucional, en la que los procesos participativos se ponen en marcha cuando la administración competente así lo desea, a la esfera de la participación ciudadana surgida de los movimientos sociales, podemos identificar a los smart citizens con ciudadanos comprometidos, implicados y activos que trabajan conjuntamente en la construcción de soluciones ante la problemática socio-ambiental de su entorno más próximo. Así, el concepto de smart citizens se identifica con la inteligencia colectiva, surgida a través del intercambio de información de la ciudadanía y el trabajo en red en un espacio determinado. Este espacio puede ser digital, pero también físico, siendo la conjunción de ambos la que ayuda mayormente a fortalecer dicha inteligencia.

Esta entrada es un extracto del artículo “De las smart cities a los smart citizens. La ciudadanía frente a la tecnología en la construcción de resiliencia urbana” escrito por Marta Suárez para “URBS. Revista de Estudios Urbanos y Ciencias Sociales” y publicado el 2 de noviembre de 2016.

La prestación local de los servicios ambientales

En esta entrada contamos con la colaboración de la Prof. Dra. Carmen Navarro, del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid (idl-UAM). En ella nos presenta parte de los resultados del II Informe de Políticas Públicas Locales en el que Transitando ha colaborado. Se describen la prestación de servicios ambientales -recogida de residuos, limpieza viaria y mantenimiento de parques y jardines- por parte de los grandes municipios madrileños.

La prestación local de los servicios ambientales

Dentro de unos días se presentará el II Informe de Políticas Públicas Locales en Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid -continuación del realizado el pasado año- elaborado en el Instituto de Derecho Local en colaboración con el Ayuntamiento de Madrid.

Surgido con el afán de recopilar y analizar información sistemática sobre la planificación y el desarrollo de determinados sectores de gestión local a lo largo del tiempo, la presente edición del Informe presta especial atención a la política de medio ambiente en sentido amplio, que incluye no solo el cuidado de parques y jardines o la educación ambiental, sino también la gestión de residuos, la limpieza viaria o la movilidad. Así considerada, la política ambiental es una de las acciones nucleares de la gestión local, no solo por su impacto en la calidad de vida de los ciudadanos sino también por su relevancia en los presupuestos municipales.

El estudio analiza diferentes aspectos de las políticas ambientales en trece municipios de mayor población de la Comunidad de Madrid, desde la priorización de los distintos temas ambientales en sus agendas, hasta la estructura organizativa, pasando por el estudio de las estrategias y acciones municipales específicas o las distintas formas de gestión con las que los ayuntamientos prestan los principales servicios en este sector.

Precisamente referido a este último aspecto, los ayuntamientos presentan una interesante diversidad. En la siguiente gráfica se muestran las formas de prestación de los servicios de limpieza viaria, recogida de residuos y mantenimiento de parques y jardines, distinguiendo entre el desarrollo mediante un contrato con empresa privada, con personal propio o por medio de una empresa pública municipal. Se añade una categoría “mixta” dado que en algunos casos la prestación se lleva a cabo en distintas modalidades para diferentes zonas del municipio o para distintos aspectos del servicio.

Gráfico 1: Prestación de servicios públicos nucleares de la política municipal de medio ambiente.

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Elaboración propia a partir de los datos del cuestionario aplicado a responsables municipales de las políticas de medio ambiente.

A modo general, hay que destacar el predominio de la gestión externalizada en las tres áreas presentadas, siendo minoritarios los casos de gestión enteramente municipal por medio de personal propio o empresa pública municipal.

En relación a la limpieza viaria se muestra cómo se encuentra altamente externalizada: en siete de los trece municipios estudiados se gestiona por empresa privada, en otros tres por parte de una empresa pública municipal y en los restantes tres municipios parte del servicio se presta con personal propio y parte es gestionado por empresa privada o pública municipal. El mantenimiento de parques y jardines refleja una mayor diversidad de formas de gestión ya que en ocho ocasiones es mixto, entre personal propio y empresa privada. En este sector se ha detectado una tendencia a la externalización del servicio, siendo cada vez mayor el porcentaje de área de zona verde gestionado por empresas externas que el mantenido por personal propio del Ayuntamiento. En general, en los municipios estudiados con gestión con personal propio, ésta supone menos del 25% de la superficie total de parques y jardines, excepto en un solo caso, en el que todas las zonas verdes son gestionadas por personal propio municipal. Por otro lado, tres ayuntamientos gestionan la totalidad de las zonas verdes con empresa privada y otro lo hace por medio de una empresa pública municipal. La situación sobre la recogida de residuos es parecida a la de la limpieza viaria, pues en ocasiones forman parte del mismo servicio subcontratado. Así, es poco frecuente la prestación del servicio con medios propios: solo dos con personal del ayuntamiento y tres con empresas municipales. En dos casos la recogida es mixta entre personal propio y empresas externas. Los restantes seis municipios la realizan con empresas externas. Hasta aquí el mapa de situación.

Además de la fotografía fija que se captura a través del gráfico, hay que dejar constancia de algunas tendencias de cambio detectadas y de sus efectos. La crisis ha provocado transformaciones en la prestación dirigidas a alcanzar una mayor eficiencia intentando no ceder en la calidad. Los ayuntamientos han explorado diversas estrategias para el ahorro, siendo una de ellas la concentración de contratos, bien por zonas geográficas que antes eran gestionadas por separado, bien por la unión de varios servicios en un solo contrato, normalmente limpieza viaria y recogida de residuos. Igualmente se observan cambios en las condiciones de la contratación externa, pasando de centrarse únicamente en parámetros de gestión a hacerlo también en índices de calidad del servicio. Estas transformaciones generan nuevos escenarios que han de ser estudiados. Por ejemplo, si se incide en la fórmula de la medición de calidad se producirá un aumento de exigencia en el desempeño municipal para acometer adecuadamente las tareas de la medición y evaluación de los servicios. Todo ello en un contexto de poca cultura de la evaluación que, al tratarse de servicios ambientales, habrá que orientar no sólo a la dimensión administrativa del servicio, vigilando las condiciones del contrato en el caso de gestión por empresa privada, sino también a los efectos que sobre el medio está teniendo su ejecución. En este sentido, la incipiente utilización de la evaluación de los servicios ecosistémicos en la orientación del diseño de las políticas ambientales ofrece una oportunidad para la mejor implementación de estas políticas.

Entrada publicada originalmente en el blog del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid el pasado 9 de febrero de 2017.

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